民國60年10月25日中華民國退出聯合國,次年2月美國總統尼克森訪問中國大陸,台灣國際環境急速惡化,原來反攻大陸的攻勢戰略轉變為攻守一體、以守為重。因應戰略情勢重大變化,陸軍研擬「陸軍高級指揮機構編組改進方案」(代號「崑崙案」)及「陸軍師級兵力結構改進方案」(代號「陸精案」)。68年1月30日向蔣經國總統簡報後,國防部於2月24日核定,於7月1日起先實施「崑崙案」。「崑崙案」改編完成後,國防部隨即於11月9日起展開三軍聯合作戰的「漢陽演習」,用以驗證在沒有美軍協防下,國軍自力保台的戰略與戰力。

 

崑崙案的時代背景

58年11月美國第七艦隊不再定期巡弋台灣海峽;自54年至62年幾乎年年進行的中美兩軍聯合作戰實兵演習(「樂成演習」),在63年第九次演習後,美方宣布不再繼續,以「復興演習」高司指揮所兵棋推演取代(60年11月起至67年共有8次復興演習)(除大規模演習外,雙方海軍也經常利用美艦巡弋或過境台灣附近海域時進行小規模聯合操演,最後一次是台美斷交前一個半月,與美國航空母艦中途島號於67年11月18日進行的「藍天」與「反潛獵鯊28號」演習。)

63年11月美方公開宣布金門、馬祖不再列入美軍協防範圍,64年3月美軍顧問撤出金馬外島;越戰期間最高曾超過10000人的駐台美軍,因美軍撤出越南快速減少;而最多時有2400多人的美軍顧問團,也不斷裁減到不足300人;65年3月,美方通知參謀總長賴名湯,駐台美軍顧問團將於18個月後撤銷,後經我方力爭才同意繼續維持,但顧問人數仍減少到不足百人。

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62年6月駐清泉崗基地的美國空軍327師新任師長克拉克准將拜會空軍總司令陳衣凡(中國的空軍月刊,民62年6月)。327師是歷年駐台美軍中最大的建制單位,越戰結束後東亞地區美軍數量快速削減,327師於65年1月撤離清泉崗。

 

 國際情勢越來越惡劣,美軍協防也不再是台灣安全保證,國軍必須因應變局自力保台,戰略調整與組織變革也勢在必行。國防部開始進行下一波的軍事變革準備,以因應國內外情勢變化。67年陸軍總部對陸軍指揮系統及部隊編裝變革展開參謀作業,不久之後的12月16日(美國東岸時間為15日),美國與中共簽署「建交公報」,宣布自68年1月1日起,中止與中華民國外交關係,承認中華人民共和國。美國大使安克志於68年1月19日離台;合計僅剩150多人的協防司令部與美軍顧問團,於4月28日降下美國國旗撤離台灣;與中華民國簽署的「中美共同防禦條約」,也將於斷交一年後(68年12月31日)終止。

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68年4月28日位於台北圓山的美軍協防司令部最後一次降旗,從此撤離台灣(左營海軍故事館)。

 

美國宣布斷交、撤軍、廢約,之前各種作戰想定與計畫,在沒有美軍協防狀況下都要重訂,陸軍總司令部加速作業,於67年年底提出「陸軍高級指揮機構編組改進方案」(代號「崑崙案」)及「陸軍師級兵力結構改進方案」(代號「陸精案」)草案。68年1月13日先向參謀總長宋長志提報,修正後於22日向國防部長高魁元簡報,1月30日再向蔣經國總統簡報後,總統指示先實施「崑崙案」。國防部於2月24日正式核定7月1日起陸軍實施「崑崙案」改編。

70年國防部部長宋長治在立法院進行國防施政報告時,稱國軍戰略為「攻守兼備」,等於正式宣告反攻大陸攻勢戰略終止 。

 

改編原則

崑崙案改編重點在軍團級單位與各作戰區指揮機構調整,以及陸軍總部及兵監、兵科學校的整併,以達精簡人員、裁併高司機構、減少指揮層級,提高作戰效能目的。先完成上層指揮機構整編後,再推動進行師級兵力整建(陸精案)。
    
崑崙案區分為作戰指揮體系調整及高司組織結構簡併兩大部分。

 作戰指揮體系調整

嘉禾案完成後,陸軍部隊編裝大幅調整,戰略指導與兵力配置也隨之改變。59年11月開始,台澎地區劃分為五個作戰區,分區負責台澎地區地面防衛作戰(代號「金湯案」),第一作戰區澎湖群島、第三作戰區台灣北部及第五作戰區台灣中部,均由陸軍擔任作戰指揮;台灣南部(曾文溪以南)高屏南地區的第四作戰區,由海軍陸戰隊司令部負責作戰指揮;台灣東部花東地區的第二作戰區,則由警備總部東部警備司令部指揮(東警部原來只負責地方治安、海岸警備與後備動員,兼任第二作戰區地面防衛作戰指揮後,特別增設作戰處)。

如此分配作戰區指揮權,是將防衛重點的台灣北中南東與澎湖,各有一個中將級指揮官負責防衛作戰時地面部隊指揮。不過當時整體國防戰略為跨海反攻的攻勢作戰,台海防衛既有美軍協防,對岸共軍兩棲登陸作戰能力也不足威脅台灣本島,守勢作戰的規劃並非重點。

然而60年代國際局勢日趨惡化,美軍撤台已是必然,國防戰略轉向攻守一體且以守為重,國軍想要自力保台勢必調整布署。海軍陸戰隊為攻勢作戰部隊,功能與任務是兩棲突擊作戰,與陸軍的組織體系、指揮系統與部隊特性不同,卻肩負地區守勢作戰全盤指揮之責;警備總部任務為地方警備治安,指揮大軍作戰能力更為薄弱,都有調整必要。

陸軍為地面守勢作戰主力,如果平時與戰時指揮系統不同,上級無法有效管制及指導,下級面對雙重指揮也無所適從,戰力整備與戰場經營都難以有效積極推動。因此崑崙案規畫將地面作戰指揮權全部交由陸軍負責,第四作戰區由新成立的陸軍第8軍團指揮;第二作戰區則由陸軍空降特戰司令部移防花東,接替警總東警部作戰區指揮權。海軍陸戰隊以其攻勢作戰特性,擔任國防部參謀本部戰略預備隊;警總回歸地方治安、後備動員任務。

 

高司組織結構簡併

 陸軍原來為了反攻作戰需要,組織極為龐大,作戰部隊、後勤單位及教育訓練都各成體系,才能滿足跨海作戰時後勤補給與兵員擴編、補充需要。以守勢作戰為主後自然也應隨之調整。

 44年7月以解編的第4軍基幹編成「陸軍預備部隊訓練司令部(預訓部)」(原駐地桃園虎頭山,8月遷台中市干城營區,代號干城部隊),50年1月改名「陸軍訓練司令部」;53年12月又成立「陸軍作戰發展司令部」。55年6月二者合併為「陸軍訓練作戰發展司令部(陸訓部)」,到67年轄有9個預備師、2個考核指揮部、7個兵科訓練指揮部、4個部隊訓練中心,還有步、砲、裝、工、通、運、化、兵、財、士、預等12個兵科技勤學校,任務涵蓋學校教育、準則發展、部隊基地訓練、新兵入伍訓練、後備動員召集等,總共有34個單位(除預備部隊訓練指揮部外,其它6個兵科訓練指揮部於嘉禾案時已與各相對兵科學校合併為雙銜單位,故實際為28個),組織龐大且單位遍及全台各地,難以有效掌握指揮,有待減併與重新整理隸屬關係。

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民國55年首任陸訓部司令羅友倫中將主持三軍十校入伍生結訓典禮。(羅友倫先生訪問錄,中研院近史所,民83年)

 

崑崙案將陸訓部改編為野戰軍團,原所屬功能重疊或指揮系統混亂的單位整理歸併,或直接改隸作戰區指揮機構。

 

  崑崙案整編原始規劃

    一、 各作戰區由專一之指揮機構負責,組織一元、平戰一體,以期最有利於遂行作戰任務。
    二、 保持並健全準則發展與教育訓練之完整體系,作最有效之推展進步。
    三、 原「陸軍訓練作戰發展司令部」(陸訓部)改編為第8軍團,駐地由高雄鳳山移往高雄旗山,接替海軍陸戰隊司令部第四作戰區(台南縣市、高雄縣市、屏東縣)指揮任務。軍團司令部及其直屬部隊,由陸訓部及陸勤部第四後指部合併,並裁減第6、第10軍團的員額與組織後,移撥第8軍團編成。
    四、 空降特戰司令部移駐花蓮,編配陸勤部第二後指部,接替警備總部東警部第二作戰區指揮任務。(崑崙案原來曾有將空特部改編為特戰司令部,兩個空降旅擴編為空降師之議,但未成案。)
    五、 簡併陸訓部原所屬各訓練指揮部及兵科學校,步砲裝等三個訓指部及第一、第二士校改為直隸陸軍總部;工通化等三個訓指部恢復為兵科學校,並與兵校、運校均直屬總部各特業署;各預備師改隸所在作戰區軍團;預備部隊訓練指揮部改直屬總部(另依陸精案期程改編為「成功嶺訓練中心指揮部」)。
    六、 原來陸訓部的職能,如新兵訓練、後備動員、部隊基地訓練,以及兵科準則、軍品編裝與研究發展等,改由陸軍總部各署、處局部調整內部組織與員額後直接掌理。
    七、 軍團、軍及外島之砲兵指揮機構與所屬砲兵單位(營、連),由原來固定建制關係改為編配。砲兵單位彈性配賦各軍團、軍及外島,以利各作戰區任務需求及本外島輪調。
    八、 改編後員額不增加、官額不增加、編階不提高。

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            高雄旗山第8軍團隊史館(勝利之光月刊)。

 

軍之存廢

當時各作戰區指揮層級有軍團、軍、師三級,在幅員狹小的台灣,既以守勢作戰為主,是否取消軍級機構,陸軍總部也多次進行參謀研究,討論軍級存在價值,認為如將作戰區指揮系統簡化為軍團、師兩級,其優點為各作戰區面積有限,取消軍級可減少指揮層次、縮短反應時間,簡化組織節約員額。然而取消軍級缺點也有不少:

 一、 戰時軍團須直接指揮7至9個師級單位(含動員師),平時師、旅級各項訓練與演習,也須由軍團策劃,並派員指導與督考,如無軍級在其中分擔指揮與執行,負荷過重難以兼顧。
  二、 軍為高級指揮官磨練大軍作戰指揮之重要層級,如取消軍級,少將師長直接跳向軍團級發展,缺少中間層級銜接歷練。
 三、 攻守一體戰略中,實施攻勢作戰時,軍為陸軍作戰不可或缺之層級。

因此結論為繼續維持軍級機構,但調整軍部直屬的砲、工兵等部隊,改由軍團指揮、彈性調配,也就是簡化軍級職能,成為單純作戰指揮機構。

 

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